Государство должно стать свободным от хозяйственных функций (стратегия и тактика реформ в лесном секторе)

  Первый этап структурных реформ в лесном секторе был осуществлен в 1992-1993 гг. и завершился:
    - приватизацией промышленных предприятий в основном в форме создания акционерных обществ с разной степенью участия государства;
    - частичным уходом государства от монопольного управления лесными ресурсами, когда Основы лесного законодательства, а затем Лесной кодекс создали правовую основу для организации лесопользования на базе аренды и лесных торгов и запретили лесхозам (государственным структурам) проводить рубки главного пользования и перерабатывать заготовленную при этом древесину.
  На данном этапе реформ рынок оценил и поставил неудовлетворительную оценку ранее существовавшей системе организации и управления лесопромышленным производством. Эта неудовлетворительная оценка выразилась обвальным падением объемов производства во всех отраслях лесного комплекса, и прежде всего на лесозаготовках.
  Структурные реформы выявили неэффективность многих ранее принятых решений в части форм организации отраслей лесной промышленности, основанных на догматических убеждениях об исключительной эффективности только крупных производств, якобы всегда минимизирующих общественно необходимые затраты.
  Рыночный механизм оценки затрат и доходов показал несостоятельность таких убеждений, и оказалось, что большие объемы производства не всегда (а точнее, весьма редко) обеспечивают эффективные решения в лесопромышленном секторе экономики. В результате, большие по мощности лесозаготовительные и перерабатывающие предприятия стали "делиться" на меньшие по объемам хозяйствующие субъекты, более адаптированные к условиям рынка, к меняющемуся спросу.
  Первый этап структурных реформ завершился в лесном секторе созданием более благоприятных экономических условий в конце 90-х годов, обусловленных девальвацией национальной валюты в 1998 году и более глубокой либерализацией экономических отношений в промышленной сфере. На очереди стоит второй этап структурных реформ в лесном секторе, в результате которого государство должно оставить многие позиции, связанные с ведением хозяйственной деятельности в области использования и воспроизводства лесных ресурсов, а также с чрезмерной централизацией управленческих функций.

  В этой связи особо необходимо остановиться на той роли, которую играют лесхозы в развитии и реформировании лесного сектора. Утратив в 1993 году правовой статус предприятий и превратившись в территориальные органы управления лесным хозяйством, лесхозы тем не менее не изменили характера своей деятельности, направленной в основном на реализацию коммерческих целей.
  В ряде малолесных районов лесхозы де факто стали основными заготовителями древесины, а общий ежегодный объем заготовки древесины лесхозами составляет в последние годы около 25-30 млн. м³.
  Отрицательными последствиями деятельности лесхозов в их существующем статусе (учреждение-предприятие) являются:
    - непоступление в бюджеты значительных объемов финансовых средств, в связи с освобождением лесхозов от внесения платы за заготовленную при рубках ухода древесину;
    - неэффективное (а в ряде случаев - нецелевое) использование доходов от реализации продукции и услуг из-за соединения в лесхозах финансовых потоков, представленных бюджетными и собственными средствами;
    - снижение действенности лесоуправления, особенно в части выполнения лесхозами контрольных функций, из-за отвлечения работников государственной лесной охраны на выполнение не свойственных им производственных функций;
    - отсутствие механизма действенного контроля за результатами выполняемых лесохозяйственных работ;
    - монопольное "давление" на региональные лесные рынки из-за поставки на них лесхозами круглых лесоматериалов по заниженным ценам, что приводит в условиях отсутствия конкуренции к занижению ставок лесных податей, а следовательно, к большим потерям лесного дохода.
  Для преодоления названных негативных экономических и экологических последствий в лесоуправлении необходимо радикальное реформирование деятельности лесхозов в рамках структурных реформ естественных монополий, осуществляемых в соответствии с экономической программой Правительства РФ. Целью реформирования должно стать раздельное исполнение государственных (монопольных) функций в лесоуправлении и хозяйственных функций, которые могут и должны выполняться на конкурентной основе хозяйствующими субъектами.
  Необходимость проведения структурных преобразований на низовом уровне управления лесами объясняется и тем, что государство в лице лесхозов имеет структуры, не подготовленные выступать в роли "продавцов" лесных ресурсов. Лесхозы не умеют делать эту работу (в их штате отсутствуют специалисты в области маркетинга) и не имеют интереса заниматься ею (платежи за пользование лесным фондом не принадлежат лесхозам).

  Наряду с неспособностью лесхозов выполнять управленческие функции, обеспечивающие высокую доходность лесопользования, лесное законодательство создало много трудностей и в выполнении лесхозами хозяйственной деятельности в области производства лесов. Эти трудности обусловлены тем, что функции управления воспроизводством лесов и лесопользованием осуществляются на разных уровнях разными субъектами: первые - федеральными органами исполнительной власти, вторые - органами государственной власти субъектов Федерации.
  Как следствие, лесхозы получают "задания" на выполнение лесохозяйственных работ из центра (Лесного департамента Министерства природных ресурсов), а финансовые средства на эти цели из бюджетов субъектов Федерации, куда частично поступают платежи за пользование лесным фондом.
  Структурные реформы обязаны устранить это ненормальное положение, при котором лесопользование и воспроизводство лесов осуществляются на одной территории технологически и организационно обособленными субъектами.
  Следуя зарубежному опыту, деятельность по использованию и воспроизводству лесных ресурсов должна выполняться одним и тем же хозяйствующим субъектом, в качестве которого могут быть:
    - лесопользователи, осваивающие лесные ресурсы на базе долгосрочных договоров аренды;
    - государственные унитарные предприятия, создаваемые на базе хозяйственных подразделений лесхозов (одного или группы, а возможно, и всех лесхозов на территории субъекта Федерации);
    - прочие организации или физические лица, способные выполнять лесохозяйственные работы.
  Форма организации лесохозяйственного производства на базе лесопользователей наиболее предпочтительна для многолесных районов, где лесные ресурсы могут быть переданы в долгосрочную аренду. Для малолесных районов хозяйственные структуры лесхозов должны быть преобразованы в государственные унитарные предприятия, осуществляющие свою деятельность в качестве коммерческих структур. Условия создания унитарных лесохозяйственных предприятий должны быть обоснованы расчетами через обязательное составление бизнес-планов.
  Создание унитарных лесохозяйственных предприятий следует рассматривать в качестве первого шага на пути формирования акционерных обществ со 100%-ным участием государства с возможным последующим привлечением частных инвестиций.
  Для повышения эффективности лесоуправления целесообразно передать создаваемые на базе лесхозов унитарные предприятия в собственность субъектов Федерации, с тем чтобы у последних появилась ответственность за воспроизводство лесов, возникающая непосредственно из права, предоставленного им статьей 47 Лесного кодекса, на "принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование".
  Результатом такого перераспределения прав собственности станет создание рыночной среды в лесопромышленном и лесохозяйственном производствах, когда государственное управление лесами как федеральной собственностью будет представлено только структурами государственной лесной службы, включая обязательное наличие такой структуры на районном уровне.
  Структуры государственной лесной службы должны:
    - разрабатывать и реализовывать национальную лесную политику;
    - создавать законодательное и нормативное обеспечение лесных отношений;
    - принимать стратегические решения через государственные федеральные программы использования и воспроизводства лесов;
    - осуществлять контроль за соблюдением всеми хозяйствующими субъектами требований лесного законодательства.
  Через изменение лесного законодательства хозяйствующие субъекты должны получить больше прав для эффективного выполнения своих производственных функций. В радикальных изменениях нуждается система арендных отношений в лесопользовании, где должен быть значительно упрощен порядок предоставления участков лесного фонда в рубку с отменой целого ряда разрешительных процедур.
  Планирование хозяйственной деятельности при использовании и воспроизводстве лесов должно стать правом и обязанностью хозяйствующих субъектов, а не государства, как это предусмотрено действующими нормами лесного законодательства. Только будучи свободным от хозяйственных функций государство способно усилить свои позиции в лесном секторе, с тем чтобы:
    - повысить доходность лесопользования, а следовательно, реальный вклад лесного сектора в создание валового продукта и национального дохода;
    - создать условия для реализации экологических программ, и прежде всего экологической сертификации;
    - сбалансировать на экономической основе интересы Федерации и субъектов Федерации в области лесопользования и ведения лесного хозяйства;
    - создать основу для последующего реформирования прав собственности на лесной фонд таким образом, чтобы структура собственности соответствовала федеративному устройству государства.
  Те субъекты Федерации, которые сумеют управлять хозяйственной деятельностью в использовании и воспроизводстве лесов в соответствии с требованием федерального законодательства и обеспечат высокую доходность лесопользования, вправе претендовать на предоставление лесного фонда в их собственность, что предусмотрено ст.19 Лесного кодекса РФ.
  В то же время стратегия и тактика структурных реформ в лесном секторе безотлагательно требует внесения изменений в Лесной кодекс. Прежде всего, в распределение полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства между Федерацией и субъектами Федерации и в систему органов власти, осуществляющих государственное управление лесами, с обязательным изменением статуса лесхоза. Для того чтобы результат структурных реформ в лесном секторе был положительным и осязаемым, эти реформы должны быть тщательно подготовлены через проведение региональных экспериментов, осуществляемых через постановление Правительства РФ с соответствующим финансовым и научным обеспечением.