Куда плывет "лесной корабль"?

  Российская Федерация является крупнейшей лесной державой. Площадь покрытых лесной растительностью земель в России около 8 млн кв. км, что составляет 22% площади лесов мира. В составе российских лесов находится 25% мирового объема девственных лесов. Поэтому леса России играют важную роль в глобальных процессах регулирования состояния окружающей среды и предотвращения негативных изменений климата на планете, что неоднократно подчеркивалось в ходе международного переговорного процесса по лесам, постоянным участником которого является Российская Федерация.

  По запасам лесных ресурсов Россия также занимает ведущее место в мире. Общий запас древесины в Российской Федерации достигает 82 млрд куб. м, запасы спелых и перестойных насаждений составляют 44 млрд куб. м. В этих условиях установленный лесоустройством, в соответствии с лесоводственными и экологическими требованиями, ежегодно допустимый объем заготовки древесины только по рубкам главного пользования составляет 550 млн куб. м.
  Мировая торговля древесиной и продуктами ее переработки имеет тенденцию к увеличению объемов экспорта и импорта, росту валютной выручки. В целом мировой экспорт круглого леса, пиломатериалов, фанеры, древесных плит, целлюлозы, бумаги и картона составил в 2000 году почти 135 млрд долларов США, что выше уровня 1980 года в три раза. Спрос на лесобумажную продукцию будет возрастать и в перспективе, что подтверждают прогнозы на период до 2020 года, выполненные под эгидой Европейской комиссии по лесоматериалам при ООН и Всемирной продовольственной организацией (ФАО). С учетом этого, лесной сектор России обладает достаточным потенциалом для организации и развития эффективного, прибыльного бизнеса и, кроме того, имеет огромное преимущество перед другими отраслями, имея возобновляемые сырьевые ресурсы. Потенциально возможный объем производства лесного сектора России оценивается экспертами в объеме около 100 млрд долларов США.
  К сожалению, фактическое использование лесных ресурсов продолжает оставаться на низком уровне. Освоение расчетной лесосеки в целом по Российской Федерации в последние годы не превышает 25%. На сегодняшний день, на долю отраслей лесопромышленного комплекса России приходится около 4% общего выпуска промышленной продукции, 9% численности работающих, 4,5% валютной выручки и 3% стоимости основных производственных фондов государства. В валовом внутреннем продукте доля лесопромышленного комплекса приблизительно 3%. Основная проблема российского лесопромышленного комплекса - низкая степень и незначительный объем переработки круглого леса. В связи с этим, структура экспорта имеет явно выраженную сырьевую направленность. Более 39% доходов от лесного экспорта образуется за счет торговли необработанной древесиной. В мировой торговле лесными товарами экспорт необработанной древесины из России составляет 26%, в то время как доля в экспорте пиломатериалов всего - 6%, фанеры - 4%, бумаги и картона - менее 3%, целлюлозы - около 4%, а древесных плит - 1,2%.
  Конечно же, такой уровень использования промышленного потенциала лесов России эффективным признать нельзя.
  Одной из причин неудовлетворительного использования потенциала лесного сектора России является несовершенство лесного законодательства, в результате чего не стимулируется привлечение инвестиций в лесной бизнес и не обеспечивается развитие деревообработки и лесного сектора в целом. Проблемы лесного законодательства неоднократно обсуждались на самых разных уровнях - на заседаниях Государственного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; на Пленарных слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации; на совещаниях, организованных Минпромнауки России, Союзом лесопромышленников и лесоэкспортеров России, МПР России и других организаций. Проблеме совершенствования лесного законодательства посвящено два поручения Президента Российской Федерации, предписывающие внести проекты федеральных законов для совершенствования лесного законодательства в Государственную Думу Федерального Собрания. Первое, от 6 июля 2002 года № Пр-1180, адресовано председателю Правительства Российской Федерации М. Касьянову и руководителю администрации Президента Российской Федерации А. Волошину со сроком исполнения 1 ноября 2002 года. Второе, от 27 декабря 2002 года № Пр-2273, адресовано председателю Правительства Российской Федерации М. Касьянову со сроком исполнения 30 апреля 2003 года.
  В развитие поручений Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации по состоянию на 1 мая 2003 года выпустило почти двадцать поручений, обязывающих федеральные органы исполнительной власти подготовить и внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект новой редакции Лесного кодекса и проект федерального закона "О платежах за пользование лесным фондом Российской Федерации". Следует отметить, что поручения в разное время подписывались председателем Правительства Российской Федерации и его заместителями, были адресованы разным по составу исполнителям, включая головных, и устанавливали разные сроки исполнения, в том числе выходящие за рамки сроков, установленных поручениями Президента Российской Федерации. Что, видимо, и явилось первопричиной неэффективной организации работы федеральных органов исполнительной власти по совершенствованию лесного законодательства. Идея кардинальной переработки Лесного кодекса возникла в недрах МПР России и была озвучена лично Министром природных ресурсов Российской Федерации на встрече с Президентом Российской Федерации В.В. Путиным осенью прошлого года. После обращения с предложением о разработке новой редакции Лесного кодекса к председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову Министра природных ресурсов Российской Федерации В.Г. Артюхова, МПР России с октября 2002 года определено головным исполнителем и разработчиком проекта новой редакции Лесного кодекса. Однако идея оказались абсолютно неподкрепленной практическими делами, поскольку до настоящего времени проект новой редакции Лесного кодекса в Правительство Российской Федерации в установленном порядке так и не внесен и даже не согласован ни с одним из заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Неоднократные попытки Минприроды России сдать в Правительство Российской Федерации несогласованный вариант для доработки его в аппарате правительства успеха не имели. Проект каждый раз возвращался обратно, с поручением: обеспечить доработку, согласование и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации. О содержательной части проекта закона говорить вовсе не приходится, поскольку в каждом последующем варианте возникали какие-то новые, зачастую взаимоисключающие положения, что подтверждает мысль об отсутствии цели, ради которой проводится работа по совершенствованию лесного законодательства. Так, например, первоначально в составе законопроекта предполагалось обеспечить правовое решение введения концессии участков лесного фонда, для чего была предусмотрена отдельная глава, посвященная концессии в составе 16 статей. В последней редакции сохранена только одна статья, а из пояснительной записки следует, что для реализации концессии необходима разработка и принятие отдельного федерального закона "О концессии участка лесного фонда".
  Функции владения, распоряжения, управления и контроля в законопроекте практически полностью закрепляются за Российской Федерацией, но какого уровня органы управления лесным фондом будут их исполнять в последнем варианте законопроекта конкретно не определено. Понятие "лесхоз" из текста исключено повсеместно. Расплывчатая формулировка "Правительство Российской Федерации, уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти либо его территориальные органы", примененная в законопроекте ко всем действиям по лесоуправлению и лесопользованию, не дает ответа на вопрос, какой орган будет выполнять указанные функции. Более чем трехлетняя неопределенность со структурой управления лесами, и в первую очередь с судьбой лесхозов, на практике осуществляющих функции лесоуправления в лесах России, является одной из главных причин многочисленных проблем в области охраны, защиты и воспроизводства лесов. А не решаемая проектом закона проблема разграничения правоустанавливающих, правоприменительных управленческих и хозяйственных функций не дает представления о том, как приоритеты административной реформы, провозглашенной Президентом и Правительством Российской Федерации, будут реализованы в лесном секторе России.
  По сравнению с первоначальным вариантом изменилась структура лесов Российской Федерации. В законопроекте исключены леса, не входящие в лесной фонд, - леса, расположенные на землях городских поселений (городские леса) включены в состав лесного фонда, а леса, расположенные на землях Министерства обороны, отнесены к древесно-кустарниковой растительности. Какие критерии послужили основой такого изменения понять невозможно, т. к. леса, расположенные на землях Минобороны, по площади, по запасам в несколько раз превышают площадь и запас городских лесов, а по своим качественным характеристикам и выполняемым функциям гораздо ближе к лесам, входящим в лесной фонд, нежели городские леса.
  Законопроект сохраняет весь перечень подзаконных правовых актов, принимаемых в его развитие Правительством Российской Федерации и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что дает возможность ведомству и отдельным чиновникам корректировать положения законопроекта по своему усмотрению. Идея изложения содержания указанных нормативных актов в составе Лесного кодекса, высказанная Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д. Козака, реализации в проекте не нашла.
  По отзывам специалистов лесопромышленного комплекса, законопроект в предлагаемой сегодня редакции не решает существующих многочисленных проблем в организации и осуществлении лесопользования. Организация лицензирования деятельности лесозаготовителей не предусмотрена; условия передачи в пользование участков лесного фонда не упрощаются и не конкретизируются; существующее двойное деление лесов на группы и категории защитности полностью сохранено; обеспечение транспортной доступности отдельных участков лесного фонда, предназначенных для использования, даже не рассматривается; осуществление лесной сертификации обозначено очень расплывчато. Монопольное выполнение функций владения, управления и распоряжения лесным фондом Минприроды России, без участия заинтересованных федеральных органов, общественных объединений лесопромышленников и других организаций, как это предусмотрено законопроектом, также не будет способствовать развитию лесного сектора в целом, поскольку интересы этого ведомства ограничиваются стадией продажи леса корню, без учета дальнейших действий, связанных с переработкой и реализацией заготовленной древесины. Все лесопользователи, получающие лесосечный фонд, поставлены в одинаковые условия независимо от вклада в создание сети дорог в лесу, строительство деревоперерабатывающих производств, развитие инфраструктуры и других факторов. Заплатив большую цену за кубометр древесины на корню, победитель вправе продать ее за рубеж в круглом виде, не обеспечивая развитие лесного сектора в России, доход в виде разницы в попенной плате, взимаемой у нас и за рубежом, так называемая лесная рента, оседает в карманах частных фирм и физических лиц, осуществляющих экспорт древесины, и иностранных потребителей круглого леса.
  Проект закона, по аналогии с действующим Лесным кодексом, сохраняет широкий перечень льготных категорий лесопользователей. Такое положение дает возможность фирмам-однодневкам получать лесной фонд на льготных условиях, для обеспечения нужд образовательных и сельскохозяйственных организаций, бюджетных учреждений и населения или осуществлять заготовку древесины по договорам подряда, в виде скрытой переуступки прав пользования льготных категорий лесопользователей, пользуясь отсутствием у них специализированной техники и оборудования, квалифицированных специалистов и рабочих. В результате у них появляется возможность не полностью уплачивать налоги, скрывая истинные объемы заготовленной древесины, и применять демпинговые цены, пользуясь тем, что древесина получена по льготным ставкам платы. В результате происходит дисбаланс интересов заготовителей, переработчиков и экспортеров древесины, а в конечном итоге, недополучение государством доходов от лесного сектора.
  Таким образом, "лесной законопроект" не обеспечивает стабильное поступательное развитие лесного сектора России, не обеспечивает соблюдение интересов государства в целом и четко говорит об отсутствии конечных целей в совершенствовании лесоуправления в Российской Федерации. Остается надеяться, что руководство страны сможет правильно оценить ситуацию, складывающуюся в лесном секторе, действия ведомств и их руководителей по изменению этой ситуации, сделать соответствующие выводы и принять правильное решение. В противном случае в лесном секторе будут продолжаться нелегальные рубки, лесные пожары будут уничтожать леса и наносить экологический вред, лесопромышленая часть будет оставаться сырьевым придатком зарубежных деревообрабатывающих компаний, а авторитет лесного сектора страны и России в целом не повысится.